Pourquoi il faut inscrire le droit local dans la Constitution : l’exemple récent du repos dominical

Le 19 juillet 2018, la Cour administrative d’appel de Nancy a rendu 4 arrêts portant sur le repos dominical en droit local.

Pour ce qui concerne l’Alsace, elle a validé les délibérations du Conseil départemental du Bas-Rhin et de la Ville de Strasbourg, en ce que d’une part, elles interdisent d’ouvrir au public les exploitations commerciales les dimanches et jours fériés, et d’autre part, que des dérogations soient accordées aux boucheries-charcuteries, aux marchands de fleurs, aux boulangeries et aux boulangeries-pâtisseries.

Elle a cependant annulé la partie de ces délibérations qui autorisait l’ouverture les dimanches et jours fériés des commerces à prédominance alimentaire d’une surface de vente de moins de 400 m2 pour le département hors Strasbourg et de moins de 1000 m2 (voire 2000 m2) pour la Ville de Strasbourg.

Le motif de cette dernière annulation réside dans la lecture que fait la Cour de l’article L 3134-4 du chapitre IV du Code du Travail intitulé « Dispositions particulières aux départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin » qui stipule que « par voie de statuts ayant force obligatoire (…), les départements ou communes peuvent réduire la durée du travail ou interdire complètement le travail pour toutes les exploitations commerciales ou pour certaines branches d’activité ». La Cour a considéré que s’agissant des commerces à prédominance alimentaire, il n’était pas possible de définir une branche d’activité à partir du seul critère de la superficie de vente concernée (400 m2 ou 1000 m2). Selon la Cour, ce critère peut être pris en compte, mais doit être combiné avec d’autres critères tels que la nature des produits commercialisés ou celle des activités réalisées.

Dès lors, puisque la branche d’activité n’était pas clairement définie, il convenait d’annuler cette partie des délibérations portant sur l’ouverture des commerces d’une superficie inférieure aux seuils mentionnés.

Les conséquences de ces arrêts sont donc les suivantes :
1/ A Strasbourg, les commerces à prédominance alimentaire resteront fermés les dimanches et les jours fériés, sauf ceux de moins de 120 m2 (cette surface de vente ayant été définie dans un arrêté du Préfet du Bas-Rhin en 2016), et dans le reste du département, on en revient au statut de 1938 qui autorisait l’ouverture des « épiceries ».
2/ Si la Ville de Strasbourg et le département du Bas-Rhin maintiennent leur volonté de permettre les dérogations annulées par la Cour administrative d’appel, ils devraient relancer toute la procédure de concertation avec les parties concernées et ré-écrire leurs délibérations conformément au vœu de la juridiction de Nancy, soit, au minimum, plusieurs mois de travail …

Or, à tout le moins, de l’avis même de l’IDL (Institut du Droit Local), l’interprétation de la Cour administrative d’appel est critiquable. D’abord, les critères proposés par la Cour pour être adjoints au critère de superficie ont été, de fait, pris en compte par la délibération : il est ainsi évident que les produits commercialisés diffèrent selon la taille de l’établissement : le petit commerce de proximité ne propose que des produits de première nécessité essentiellement alimentaires, alors que les plus grandes surfaces proposent également de l’habillement, des livres, etc…

Par ailleurs, la notion de branche d’activité n’est pas définie par les textes. De sorte que l’on peut considérer que la loi a voulu laisser toute latitude aux collectivités pour définir cette notion de branche d’activité susceptible de faire l’objet de dispositions particulières sur le travail du dimanche et des jours fériés.

En effet, si la loi avait voulu restreindre l’exercice du pouvoir règlementaire de la collectivité, nul doute qu’elle aurait donné une définition de la branche d’activité ou imposé l’un ou l’autre critère à cet égard.

La conclusion s’impose d’elle-même : c’est parce que la loi manque de précision et n’a fixé aucun objectif précis aux communes et départements pour réduire la durée du travail ou interdire le travail dans le commerce, que la juridiction saisie en appel, contrairement d’ailleurs à celle de 1ère instance, a donné sa propre définition, restreignant l’exercice du pouvoir règlementaire de ces collectivités (avec les annulations de délibérations que l’on connaît, alors même que la réglementation du repos dominical est par essence décentralisatrice).

La question peut donc raisonnablement se poser de savoir s’il ne convient pas, à tout le moins de préciser, voire de modifier le texte, en tout état de cause de le faire évoluer.
C’est pour permettre une telle réflexion que je souhaite, avec d’autres, l’inscription du droit local dans la Constitution, pour autoriser, le cas échéant, les évolutions indispensables aux attentes des populations concernées.

André REICHARDT, Sénateur du Bas-Rhin

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